COLABORACIÓN de María José Chaguaceda, analista sénior en la Unidad de Riesgo País de Cesce.
La política industrial, que tradicionalmente se consideraba contraria al espíritu del mercado único al crear un campo de juego desigual entre las empresas de diferentes Estados miembros, ahora se considera una necesidad estratégica. La pandemia evidenció los riesgos de unas cadenas de suministro muy concentradas y la guerra de Ucrania mostró los peligros de una dependencia excesiva de un solo país para el suministro de hidrocarburos.
De ahí surgió el objetivo prioritario de alcanzar la denominada autonomía estratégica, que busca reducir la dependencia externa y mejorar la autosuficiencia del Espacio Económico Europeo para no verse tan afectado ante shocks externos. En esta línea, en junio de 2023 se aprobó la Estrategia de Seguridad Económica con tres objetivos principales: promover la competitividad de los productos europeos, proteger a la UE frente a los riesgos económicos para la seguridad y asociarse con la gama más amplia posible de países que comparten nuestras preocupaciones o intereses en materia de seguridad económica.
El Efecto Bruselas no llega a calar
Durante mucho tiempo, el club comunitario aspiraba a exportar su modelo al exterior, mientras que ahora trata a duras penas de defenderlo o reinventarlo. A estas alturas, es evidente que el denominado efecto Bruselas no ha llegado a calar, al tiempo que está colocando a las empresas europeas en una preocupante desventaja competitiva. Un ejemplo muy actual es el del campo. Los agricultores llevan años denunciando las elevadas exigencias de calidad y medidas ecológicas para sus cultivos, mientras que los productos importados de otros países no cumplen con semejantes requisitos, lo que consideran competencia desleal.
Fuente: elaboración propia con datos de Statista.
En los últimos años, los productos europeos han perdido cuota en las exportaciones mundiales. Un documento reciente elaborado por el Real Instituto Elcano aborda la evolución de la competitividad europea en comparación con la de EE.UU., concluyendo que la brecha entre ambas se está ampliando.
La UE ya contaba con varios instrumentos diseñados para apoyar la transición verde y digital antes incluso de que la primera potencia aprobara el IRA. Uno de los más destacados es el Plan de Recuperación Next Generation EU, el mayor paquete de estímulo jamás financiado por la UE. Su importe asciende a 806.900 millones de euros. Su principal componente es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con una duración de seis años, de 2021 a 2026, y con un importe total que asciende a 723.000 millones de euros (338.000 en transferencias y 385.000 millones en préstamos a bajo interés).
Este instrumento está destinado a mitigar los efectos de la pandemia de COVID-19 y a promover el crecimiento y la estabilidad estructural a largo plazo, enfocándose principalmente en la transición verde. Además, la mayor novedad de Next Generation reside en que este instrumento se está financiando con deuda mutualizada.
Una aplicación lenta y compleja
El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) se caracteriza por su enfoque basado en el rendimiento y la condicionalidad. Los fondos del MRR se desembolsan cuando los Estados miembros cumplen satisfactoriamente los hitos y objetivos establecidos en sus planes de recuperación y resiliencia.
Varios han sido los problemas en su puesta en práctica. En primer lugar, hasta principios de 2024, solo se han cumplido el 19% de los objetivos de la Comisión, lo que significa que solo el 30% de los fondos disponibles ha sido liberado. Además, algunos Estados miembros han enfrentado barreras legales y constitucionales al intentar liberar fondos para la industria.
El MRR europeo vs. el IRA de EE.UU.
Por otra parte, la falta de una financiación centralizada y eficiente ha creado incertidumbre en la disponibilidad de fondos para las empresas europeas. Esto ha estancado la inversión doméstica, y ha llevado a que importantes fabricantes europeos, como Volkswagen, BMW y Enel, prioricen sus inversiones en EE.UU. debido a la mayor accesibilidad y escala de financiación del IRA. La comparación se complica aún más por las diferencias en los horizontes temporales y los instrumentos utilizados. Mientras que el IRA utiliza exenciones fiscales significativas, la UE se basa en fondos financiados por deuda. Además, la capacidad de la UE para crear fondos permanentes más allá de 2026 sigue siendo incierta debido a la falta de consenso entre los Estados miembros.
Los problemas que han surgido con la aplicación de Next Generation son una clara evidencia de las dificultades de aplicar una política industrial en el seno del mercado único europeo y de una unión monetaria incompleta. En primer lugar, la heterogeneidad entre las industrias de los distintos estados miembros dificulta y alarga el plazo para alcanzar los consensos necesarios entre los diferentes estados sobre las prioridades a impulsar.
Otro obstáculo: la falta de unión fiscal
El segundo obstáculo es mucho más complejo y no es nuevo: la falta de una unión fiscal que permita financiar los instrumentos necesarios para responder a shocks adversos de forma rápida y eficiente. Una política industrial única requiere mutualizar sus costes. Una de las grandes amenazas es que las ayudas públicas acaben derivando en una fragmentación del mercado único a causa de una desigual capacidad para desarrollar la política industrial. Al diseñar esta política industrial, deben considerarse cuestiones de equidad y cohesión territorial. Se debe incluir criterios técnicos y de eficiencia, pero también factores que favorezcan la convergencia económica de los distintos territorios europeos.
Fuente: Funcas.
Por último, algunas de las medidas aplicadas hasta ahora, como es el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono, presentan riesgos significativos que pueden acabar convirtiendo a la UE en una isla de precios. Estos riesgos incluyen el aumento de precios y costos internos, tensiones comerciales con países exportadores, desventajas competitivas para las empresas europeas, complejidades administrativas, entre otros.
Tensiones con China
En esta misma línea se encuentran las medidas de política comercial destinadas a proteger el mercado interior. Hasta ahora, la UE no ha replicado la política de aranceles generalizados de EE.UU. a productos chinos. Sin embargo, en junio de este año, anunció la aplicación de aranceles adicionales a los vehículos eléctricos fabricados en China. La decisión ha generado tensiones con China, que ha calificado los aranceles como proteccionistas e injustificados. Pekín anunció la apertura de una investigación antidumping que afecta a la carne de cerdo europea y todos sus subproductos. La coincidencia temporal sugiere que es una medida de represalia.
La política industrial está también íntimamente conectada con la política de la competencia: las ayudas públicas son más efectivas en mercados competitivos, donde pueden fomentar la innovación y la eficiencia. Además, quizás es momento de que el bloque comunitario flexibilice las normas de competencia para apoyar a campeones europeos que puedan competir con los gigantes de China y Estados Unidos en sectores clave.
Hay que recuperar la autonomía industrial y tecnológica
En conclusión, la Unión Europea debe aprovechar su mayor fortaleza: el mercado único. Para ello, muchas voces señalan la necesidad de mutualizar ciertos costes con financiación común. Ursula von der Leyen intentó impulsar un fondo de soberanía europea para contrarrestar las ayudas millonarias del IRA. Sin embargo, esta iniciativa quedó en una versión edulcorada de tan solo 10.000 millones para financiar proyectos digitales, limpios y biotecnológicos. Los escollos que enfrenta el bloque en la aplicación del NGEU no son nuevos. Recuperar la autonomía estratégica en el terreno industrial y tecnológica es más necesario que nunca. La UE debe equilibrar integración y flexibilidad para poder competir con las grandes economías y asegurar su posición global.
